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意在软实力,南海秩序的新常态及其未来走向

文章作者:军事新闻 上传时间:2019-05-08

(原标题:美国加力介入南海:“规则制华”新运用,意在打击中国软实力)

进入专题: 南海问题   南海秩序   国际规则   主权原则   实际控制  

www.8029.com 1美军护卫舰USS McCluskey号上的圆规和地图。“规则制华”成为奥巴马政府对华政策一大特色。东方IC 资料

左希迎  

要求中国遵守美国主导的“国际规则”一直是美对华政策的重要目标。中美关系实现正常化以来,中国实行改革开放,积极融入经济全球化。美国大体上对中国融入全球化持欢迎态度,但从一开始就要求中国遵守由其主导的“国际规则”。

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初期,由于发展水平的差距,中国即使对于规则不满意,但在规则及其制定程序上也无足够话语权,只能被动跟着美国规则走。在相当长一段时期,美国并未感到中国的发展对既有规则体系形成挑战,双方在规则问题上的分歧没有构成两国发展关系的重要阻碍。

  

2008年金融危机以后,美国唯一超级大国地位仍然稳固,但是中国等国呈现崛起势头,全球力量分散化,美国主导能力减弱,中国的影响力上升,在影响国际规则及其制定方面,开始形成自己的话语权。

   内容提要:南海问题长期难以解决,其深层次原因在于南海问题同时存在着两种截然对立的秩序观念,即中国坚持的以主权原则为基础的秩序观念,以及美国、菲律宾和越南等国坚持的以国际规则为基础的秩序观念。近年来,通过岛礁建设、行政建设和资源开采,中国对南海的实际控制有了质的飞跃,谈判议价能力大为提升。与此同时,美国通过国际规则和国际法对中国施压的边际收益正在递减,中国与东盟国家之间的关系也在缓和,南海秩序进入到一种新常态。随着新权力格局的形成,重新调整既有南海秩序,构建与新权力格局相匹配的南海新秩序,已经具备了条件。

美国感觉到中国影响力带来的压力,因此,美国越来越在意中国是否愿意认真遵守美主导制定的国际规则,是否尊重美国制定这些规则所依据的原则。

   关 键 词:南海秩序/国际规则/主权原则/实际控制

随着美全球战略重心向东转移,推出“亚太再平衡”政策,利用规则敲打中国成为美对华政策的主要工具,“规则制华”亦成为奥巴马政府对华政策一大特色。

  

“规则制华”并非遏制

   20世纪70年代以来,南海问题逐渐演变为亚太地区的一个突出的安全议题。回顾几十年的发展历程,南海秩序一直处于变动之中。在1994年《联合国海洋法公约》生效之前,各国在南海问题上以争夺岛礁为主要目标,南海秩序是以主权原则为基础的。此后,虽然国际法理化斗争在增加,但以主权原则为基础的南海秩序仍然占主要地位。2009年5月,中国向联合国大陆架界限委员会提交相关划界信息,引起了南海周边国家的抗议。随后美国也逐渐介入南海问题,以国际法和国际规则向中国施压,国际法理化斗争的成分急剧上升,以国际规则为基础的南海秩序逐渐占据了优势。①2012年黄岩岛事件更是意味着南海问题的升级,随后中国开启了岛礁建设工作,菲律宾则单方面提起国际仲裁,这两个事件分别代表着主权原则和国际法两种秩序观念的现实努力。

美国对华政策一直在全面遏制和全面合作这两个极点的中间地带摇摆,具有两面性。中美两国差距尚远之际,合作势头时有占据主流之势。随着中国发展势头上升,防范遏制成份渐增。

   “南海仲裁案”以后,南海秩序进入到一种新常态。由于美国特朗普政府将朝鲜核问题置于亚太地区安全议题的优先地位,加之中国与其他直接当事国展开了良好的互动,南海问题趋于缓和。然而,这一局势正在发生变化,特朗普政府在南海问题上正在逐渐升级对中国的压力。②事实上,南海暗流涌动,显示了中国与美国、中国与南海问题直接当事国之间在秩序理念上的政治角力,这与各方在“南海仲裁案”上的政治博弈一脉相承。那么,当前各国的战略博弈对南海秩序有何影响?未来南海秩序将走向何方?本文将针对这些问题展开讨论。

近期,美国国内展开对华政策大讨论,主要结论认为,前期对华政策基本失效,有必要加以调整。

  

但是,美国意识到,中国的挑战不同于俄罗斯和极端主义,其性质和走向具有很大不确定性。在无法确定对华政策基调转移方向的情况下,奥巴马政府突出“规则制华”不失为一种过渡手段。它意味着美对华政策将进一步趋强,但仍然不排斥拓展、深化与中国的合作。

   一、南海问题上的两种秩序观念

规则制华与遏制政策不乏相似之处:美国在努力争取尽可能多的同盟、伙伴一道参与针对中国的行动,为中国的发展设置更多障碍和限制。但是规则制华也明显不同于遏制。

   长期以来,中国与越南、菲律宾等南海问题直接当事方之间存在的分歧更多是历史遗留的领土争议问题,争议的核心是领土主权问题,并没有上升到秩序理念的高度。③然而,美国介入南海问题后,其军事活动逐渐增加,所谓践行自由航行和支持国际仲裁等行径更是使得这一问题逐渐复杂化。与之相对应,南海问题的争议核心转变为国际规则和国际法问题,并形成了两种针锋相对的秩序观念。

首先,大背景不同。www.8029.com ,遏制是美苏双方基于同一套霸权逻辑展开的限制对方领土、势力扩张的政策。双方在同一套游戏规则下形成全面对抗。

   第一种秩序观念来自中国,它坚持以主权原则为基石,追求通过谈判协商和平解决争端,主张不管争议国家选择何种方式,都不能违背主权国家的意志。目前中国是国际社会中主权原则的坚定捍卫者,这种主权观念的形成,不仅来源于过去几十年甚至上百年的历史记忆,也是基于中国所处国际地位的考虑。有学者指出,中国坚持刚性主权,对国际法的看法是二元的,不接受领土问题司法化。④中国在此理念指导下,在南海问题上坚持以下原则。

中美间的规则主导权之争是基于不同的逻辑。你打你的,我打我的。中国旨在建设中国特色社会主义,不同美国争地盘和势力范围,不挑战美国主导的秩序,没有与美国争当世界老大的兴趣。

   第一,坚持通过双边谈判解决领土主权问题。对中国而言,南海问题涉及领土主权争端,需要中国与各争议方进行一对一的谈判,这也符合国际关系的基本原则。中国政府的立场是一贯的、连续的,在最新的立场文件中有更明确、更清楚的表述。具体而言,这一立场包括两个核心内容:其一,谈判是双边的、而非多边的。在南海问题上,坚持与南海直接当事国进行双边谈判一直是中国南海政策的支柱。2013年1月22日,菲律宾单方面就南海问题提出国际仲裁。为此,中国政府连续发表多个立场文件和声明,表述自己的立场和原则。中国政府明确指出:“通过双边谈判解决中菲在南海的有关争议,既是中国政府的一贯政策,也是中菲之间达成的明确共识。”⑤中国国内学术界和政策界也大多支持这一政策主张,认为双边谈判仍是解决问题的唯一正道,争端的多边化、国际化往往会导致问题复杂化。⑥其二,反对任何国际仲裁。基于历史记忆和现实环境的考虑,中国不会接受在南海问题上进行国际仲裁。在回应仲裁案的判决时,中国外交部发表声明指出,“在领土问题和海洋划界争议上,中国不接受任何第三方争端解决方式,不接受任何强加于中国的争端解决方案。”⑦

其次,美国无法像对付苏联那样,采取传统遏制手段全面围堵中国。美国既无法将中国排除在其主导的国际经济体系之外,也没有办法对中国实施全面的军事围堵。

   第二,主张通过和平手段解决南海问题,支持航行和飞越自由。南海问题涉及六国七方,利益众多而矛盾复杂,中国作为其中最大的国家,始终受到其他各方的质疑,包括美国在内,各国对中国会以大欺小的担忧一直存在。中国为了安抚其他各方,自始至终声明主张通过和平手段解决南海问题。对于航行自由原则,国际社会存在一个误解,即只有美国才是捍卫者。事实上,中国同样坚定支持航行自由原则,屡次承诺尊重和支持各国根据国际法在南海享有的航行和飞越自由,并为之做了大量工作。2015年10月9日,中方举行了南沙华阳礁和赤瓜礁灯塔启用仪式,外交部发言人华春莹在答记者问时指出,这“将为航经该海域的船舶提供高效的导航助航服务,大大提高南海海域的船舶航行安全”。⑧到目前为止,中国已经在南海岛礁上建成了5座灯塔,这些设施正在为南海海域提供公共产品。这背后的原因在于,作为一个大国,坚持自由航行不仅是中国遵守国际规则的体现,也是战略利益之所在。

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